Libertad de asociación y libertad sindical 702 / Derecho internacional de los derechos humanos 3.
Ninguna disposición de este artículo autoriza a los Estados Partes en el Convenio de la Organización Internacional del Trabajo de 1948, relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación, a adoptar medidas legislativas que puedan menoscabar las garantías previstas en él ni a aplicar la ley de tal manera que pueda menoscabar esas garantías. Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (Declaración Americana) Artículo XXII. Derecho de asociación Toda persona tiene el derecho de asociarse con otras para promover, ejercer y proteger sus intereses legítimos de orden político, económico, religioso, social, cultural, profesional, sindical o de cualquier otro orden. Convención Americana sobre Derechos Humanos (Convención Americana) Artículo 16. Libertad de asociación 1. Todas las personas tienen derecho a asociarse libremente con fines ideológicos, religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquiera otra índole. 2. El ejercicio de tal derecho sólo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás. 3. Lo dispuesto en este artículo no impide la imposición de restricciones legales, y aun la privación del ejercicio del derecho de asociación, a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía. Libertad de asociación y libertad sindical / 703 11.2 Normativa complementaria Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) Artículo 8 1. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar: a) El derecho de toda persona a fundar sindicatos y a afiliarse al de su elección, con sujeción únicamente a los estatutos de la organización correspondiente, para promover y proteger sus intereses económicos y sociales. No podrán imponerse otras restricciones al ejercicio de este derecho que las que prescriba la ley y que sean necesarias en una sociedad democrática en interés de la seguridad nacional o del orden público, o para la protección de los derechos y libertades ajenos; b) El derecho de los sindicatos a formar federaciones o confederaciones nacionales y el de éstas a fundar organizaciones sindicales internacionales o a afiliarse a las mismas; c) El derecho de los sindicatos a funcionar sin obstáculos y sin otras limitaciones que las que prescriba la ley y que sean necesarias en una sociedad democrática en interés de la seguridad nacional o del orden público, o para la protección de los derechos y libertades ajenos; d) El derecho de huelga, ejercido de conformidad con las leyes de cada país. 2. El presente artículo no impedirá someter a restricciones legales el ejercicio de tales derechos por los miembros de las fuerzas armadas, de la policía o de la administración del Estado. 3. Nada de lo dispuesto en este artículo autorizará a los Estados Partes en el Convenio de la Organización Internacional del Trabajo de 1948 relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación a adoptar medidas legislativas que menoscaben las garantías previstas en dicho Convenio o a aplicar la ley en forma que menoscabe dichas garantías. 704 / Derecho internacional de los derechos humanos Convenio 87 sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación Artículo 2 Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas. Artículo 3 1. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción. 2. Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal. Artículo 4 Las organizaciones de trabajadores y de empleadores no están sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa. Artículo 5 Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de constituir federaciones y confederaciones, así como el de afiliarse a las mismas, y toda organización, federación o confederación tiene el derecho de afiliarse a organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores. Convención sobre los derechos del niño Artículo 15 1. Los Estados Partes reconocen los derechos del niño a la libertad de asociación y a la libertad de celebrar reuniones pacíficas. Libertad de asociación y libertad sindical / 705 2. No se impondrán restricciones al ejercicio de estos derechos distintas de las establecidas de conformidad con la ley y que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional o pública, el orden público, la protección de la salud y la moral públicas o la protección de los derechos y libertades de los demás. Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares Artículo 261 1. Los Estados Partes reconocerán el derecho de los trabajadores migratorios y sus familiares a: a) Participar en las reuniones y actividades de los sindicatos o de cualesquiera otras asociaciones establecidas conforme a la ley, con miras a proteger sus intereses económicos, sociales, culturales y de otra índole, con sujeción solamente a las normas de la organización pertinente; b) Afiliarse libremente a cualquier sindicato o a cualquiera de las asociaciones citadas, con sujeción solamente a las normas de la organización pertinente; c) Solicitar ayuda y asistencia de cualquier sindicato o de cualquiera de las asociaciones citadas. 2. El ejercicio de tales derechos sólo podrá estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática en interés de la seguridad nacional o el orden público o para proteger los derechos y libertades de los demás. Artículo 402 1. Los trabajadores migratorios y sus familiares tendrán el derecho a establecer asociaciones y sindicatos en el Estado de empleo para el fomen- 1 Está incluido en la Parte III, relativa a los derechos humanos de todos los trabajadores migratorios. 2 Está incluido en la Parte IV, aplicable a los trabajadores migratorios que estén documentados o se encuentren en situación regular. 706 / Derecho internacional de los derechos humanos to y la protección de sus intereses económicos, sociales, culturales y de otra índole. 2. No podrán imponerse restricciones al ejercicio de ese derecho, salvo las que prescriba la ley y resulten necesarias en una sociedad democrática en interés de la seguridad nacional o el orden público o para proteger los derechos y libertades de los demás. Declaración sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente reconocidos Artículo 5 A fin de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales, toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, en el plano nacional e internacional: a) A reunirse o manifestarse pacíficamente; b) A formar organizaciones, asociaciones o grupos no gubernamentales, y a afiliarse a ellos o a participar en ellos; Carta de la Organización de Estados Americanos (OEA) Artículo 45 Los Estados miembros, convencidos de que el hombre sólo puede alcanzar la plena realización de sus aspiraciones dentro de un orden social justo, acompañado de desarrollo económico y verdadera paz, convienen en dedicar sus máximos esfuerzos a la aplicación de los siguientes principios y mecanismos: (…) c) Los empleadores y los trabajadores, tanto rurales como urbanos, tienen el derecho de asociarse libremente para la defensa y promoción de sus intereses, incluyendo el derecho de negociación colectiva y el de huelga Libertad de asociación y libertad sindical / 707 por parte de los trabajadores, el reconocimiento de la personería jurídica de las asociaciones y la protección de su libertad e independencia, todo de conformidad con la legislación respectiva; (…) g) El reconocimiento de la importancia de la contribución de las organizaciones, tales como los sindicatos, las cooperativas y asociaciones culturales, profesionales, de negocios, vecinales y comunales, a la vida de la sociedad y al proceso de desarrollo; Carta Internacional Americana de Garantías Sociales Artículo 26. Los trabajadores y empleadores sin distinción de sexo, raza, credo o ideas políticas, tienen el derecho de asociarse libremente para la defensa de sus respectivos intereses, formando asociaciones profesionales o sindicatos, que, a su vez, puedan federarse entre sí. Estas organizaciones tienen derecho a gozar de personería jurídica y a ser debidamente protegidas en el ejercicio de sus derechos. Su suspensión o disolución no puede imponerse sino en virtud de procedimiento judicial adecuado. Las condiciones de fondo y de forma que se exijan para la constitución y funcionamiento de las organizaciones profesionales y sindicales no deben coartar la libertad de asociación. La formación, funcionamiento y disolución de federaciones y confederaciones estarán sujetos a las mismas formalidades prescritas para los sindicatos. Los miembros de las directivas sindicales, en el número que fije la respectiva ley, y durante el periodo de su elección y mandato, no podrán ser despedidos, trasladados de empleo, ni desmejorados en sus condiciones de trabajo, sino por justa causa, calificada previamente por la autoridad competente. Artículo 27. Los trabajadores tienen derecho a la huelga. La Ley regula este derecho en cuanto a sus condiciones y ejercicio. 708 / Derecho internacional de los derechos humanos Carta Democrática Americana Preámbulo Reconociendo que el derecho de los trabajadores de asociarse libremente para la defensa y promoción de sus intereses es fundamental para la plena realización de los ideales democráticos; Protocolo de San Salvador Artículo 8. Derechos Sindicales 1. Los Estados partes garantizarán: a. el derecho de los trabajadores a organizar sindicatos y a afiliarse al de su elección, para la protección y promoción de sus intereses. Como proyección de este derecho, los Estados partes permitirán a los sindicatos formar federaciones y confederaciones nacionales y asociarse a las ya existentes, así como formar organizaciones sindicales internacionales y asociarse a la de su elección. Los Estados partes también permitirán que los sindicatos, federaciones y confederaciones funcionen libremente; b. el derecho a la huelga. 2. El ejercicio de los derechos enunciados precedentemente sólo puede estar sujeto a las limitaciones y restricciones previstas por la ley, siempre que éstos sean propios a una sociedad democrática, necesarios para salvaguardar el orden público, para proteger la salud o la moral públicas, así como los derechos y las libertades de los demás. Los miembros de las fuerzas armadas y de policía, al igual que los de otros servicios públicos esenciales, estarán sujetos a las limitaciones y restricciones que imponga la ley. 3. Nadie podrá ser obligado a pertenecer a un sindicato. 11.3 Consideraciones generales La normativa internacional sobre la libertad de asociación ocupa un lugar especial en el derecho internacional de los derechos huma- Libertad de asociación y libertad sindical / 709 nos (DIDH), como evidencia su consagración como norma constitucional de la Organización de Estados Americanos (OEA) y de la Organización Internacional del Trabajo (OIT),3 así como su incorporación en la Carta Americana anterior a las Declaraciones Americana y Universal. Esto se debe, en parte, a la antigüedad del derecho internacional de trabajo, que tiene raíces en el siglo XIX, y puede considerarse como uno de los precursores del DIDH. 4 La libertad de asociación es piedra angular del derecho internacional de trabajo. El primer Convenio Internacional de Trabajo dedicado a la libertad de asociación fue el 11, adoptado en 1921; el Convenio más relevante hoy en día es el 87 sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, adoptado en 1948.5 Los instrumentos sobre derechos humanos reconocen la libertad de asociación en forma más amplia, extendiéndola a asociaciones de cualquier índole. La importancia de la libertad de asociación guarda relación con el carácter social del ser humano quien, como señala la Declaración Universal de Derechos Humanos, “sólo en ella [la comunidad] puede desarrollar libre y plenamente su personalidad” (art. 29 a). Inversamente, la asociación de un individuo con otros fortalece la sociedad y potencia su desarrollo. Como lo expresa la Carta de la OEA, “El reconocimiento de la importancia de la contribución de las organizaciones, tales como los sindicatos, las cooperativas y asociaciones culturales, profesionales, de negocios, vecinales y comunales, a la vida de la sociedad y al proceso de desarrollo” (art. 45 g). 3 Artículo 427 del Tratado de Versalles, que establece la Sociedad de Naciones y la Organización Internacional de Trabajo (OIT). Citado en OIT, Libertad de asociación y negociación colectiva, 1994, párr. 5. 4 El primer convenio en la materia, relativo a la edad mínima para trabajo en minas, fue adoptado por la conferencia internacional de Berlín en 1890. 5 Otros convenios complementarios y más recientes incluyen el Convenio 98, sobre el derecho de sindicación, el 110 sobre las condiciones de trabajo de trabajadores en plantaciones, el 141 sobre Organizaciones de Trabajadores Rurales, y el 151 sobre las Relaciones de Trabajo en la Administración Pú- blica. 710 / Derecho internacional de los derechos humanos Ni el Comité de Derechos Humanos ni el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales han adoptado una observación general sobre la libertad de asociación. El Comité de Derechos Humanos y los órganos del sistema interamericano han elaborado una jurisprudencia sobre la libertad de asociación. Sin embargo, la doctrina y jurisprudencia de los órganos competentes de la OIT, en particular el Comité de Libertad Sindical, es mucho más completa.6 Este último es un órgano especializado cuya competencia se extiende a todos los Estados miembros de la OIT, establecido en 1951 para conocer denuncias de violaciones de la libertad sindical, como principio reconocido por la constitución de la OIT. Si bien esta jurisprudencia se refiere a la libertad sindical en concreto, en ausencia de un motivo preciso para darle una aplicación limitada, cabe presumir que es aplicable a la libertad de asociación en general. Como señala una recopilación doctrinal publicada por la OIT, esta jurisprudencia bien puede considerarse un derecho consuetudinario en la materia, que trasciende los límites de los instrumentos pertinentes.7Al seleccionar la doctrina presentada en este capítulo se ha puesto énfasis en la parte que parece aplicable a la libertad de asociación en general, más que a la que se refiere a problemas propios de la libertad sindical. Un aspecto de la libertad de asociación, el derecho a formar partidos y organizaciones políticas, es abordado en el Capítulo 12 dedicado a los derechos políticos. Los derechos colectivos de las comunidades indígenas y minorías étnicas, religiosas y lingüísticas se presentan en el Capítulo 14. 6 El Comité de Expertos sobre la aplicación de convenios y recomendaciones, establecido en 1927, tiene competencia para supervisar la puesta en práctica de todos los convenios, entre ellos, los relativos a la libertad sindical. Los informes de las comisiones de investigación y conciliación establecidas por el Consejo de la OIT para situaciones de especial gravedad son otra fuente. En 1975 se publicó un informe sobre Chile. 7 OIT, Libertad de asociación y negociación colectiva, 1994, párr. 19, citando una declaración hecha por el presidente del Comité de Libertad Sindical en 1953. Libertad de asociación y libertad sindical / 711 11.4 El derecho a formar asociaciones y sindicatos i) Consideraciones generales El artículo 22.1 del PIDCP reconoce el derecho de toda persona a “asociarse libremente con otros”, y agrega que este derecho incluye “(…) el derecho a fundar sindicatos y afiliarse a ellos (…)”. Parece útil analizar en forma independiente estas dos dimensiones del derecho a asociarse, a saber: el derecho colectivo a formar asociaciones y el derecho individual a afiliarse a las ya existentes. El primer tema, objeto de la presente sección, trata de los requisitos y trámites relativos a la formación de una asociación; el tema de la afiliación del individuo, presentado en la sección 11.5, se refiere a las represalias dirigidas contra las personas en razón de sus afiliaciones. El PIDCP y la Convención Americana contienen disposiciones relativas a las restricciones a la libertad de asociación similares a las que se aplican a otras libertades públicas. Esas normas, plasmadas en el artículo 22.2 del PIDCP y 16.2 de la Convención, enumeran taxativamente los bienes jurídicos que pueden eventualmente justificar la restricción de este derecho, en tanto se cumpla con los principios de legalidad y necesidad. Los bienes jurídicos protegidos son idénticos en ambos instrumentos: la seguridad nacional, la seguridad y el orden público, la salud y la moral públicas, y los derechos y libertades de los demás. Tanto el PIDCP como la Convención Americana vinculan expresamente el requisito de necesidad a las exigencias de una sociedad democrática. El derecho a establecer sindicatos está sujeto a una restricción adicional: no se consideran sujetos de este derecho los miembros de las fuerzas armadas y la policía. Las disposiciones del Convenio 87 sobre el derecho a formar asociaciones y las eventuales restricciones al mismo son distintas a las contenidas en el artículo 22 del PIDCP y en el artículo 16 de la Convención Americana. El artículo 2 del Convenio reconoce este derecho en términos muy amplios al disponer que “Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen conve- 712 / Derecho internacional de los derechos humanos nientes (…)”. Las restricciones son reguladas por el artículo 9 que dispone que el Convenio no es aplicable a miembros de las fuerzas armadas y de la policía, y por el artículo 7 según el cual “La adquisición de la personalidad jurídica (…) no puede estar sujeta a condiciones cuya naturaleza limite la aplicación de las disposiciones de los artículos 2, 3 y 4 de este Convenio.” El derecho de los trabajadores y los empleadores a constituir organizaciones sin autorización previa de las autoridades se considera como norma consuetudinaria vinculante para todos los Estados miembros de la OIT, incluso para los Estados que no han ratificado el Convenio 87.8 No obstante, en ausencia de jurisprudencia de otros sistemas de protección sobre la aplicabilidad de esta garantía a organizaciones de otra índole, cabría presumir que se limita al tipo de organizaciones protegidas por el Convenio, o sea, a los sindicatos y asociaciones patronales. No obstante, con la excepción de la doctrina sobre el derecho a formar organizaciones sin autorización expresa de las autoridades, la demás doctrina de la OIT al respeto está tan vinculada a la esencia misma de este derecho, que se puede considerar aplicable al derecho de asociación en general. ii) La doctrina de la OIT aplicable a la libertad de asociación Según la doctrina del Comité de Libertad Sindical, los Estados pueden “fijar en su legislación las formalidades que les parezcan propias para asegurar el funcionamiento normal de las organizaciones profesionales.”9 Por tanto, “las formalidades prescritas en las reglamentaciones nacionales acerca de la constitución y del funcionamiento de las organizaciones (…) no son, de por sí, incompatibles con la libertad de asociación”.10 No obstante, “estas formalidades no deben, por su naturaleza, poner trabas a la libre creación de las 8 OIT, Convenio 87 sobre la libertad sindical, párrs. 1, 5, 10. 9 Ibíd., párr. 247. 10 Ibíd. Libertad de asociación y libertad sindical / 713 organizaciones.”11 El requisito de un número mínimo de miembros para el reconocimiento de una asociación constituye un ejemplo de una norma que puede vulnerar la libertad de asociación, dependiendo de la naturaleza de la asociación y del número de miembros requerido.12 El requisito de registro para las asociaciones no es forzosamente incompatible con la libertad de asociación, siempre que éste sea una formalidad y los requisitos pertinentes “no s[ea]n de tal naturaleza que pongan en peligro” el ejercicio de la libertad de formar asociaciones.13 Los procedimientos largos y complicados, y la discrecionalidad excesiva de las autoridades administrativas competentes debido a la ausencia de criterios legislativos claros y precisos, son factores que pueden convertir el requisito de registro en un obstáculo al libre ejercicio de la libertad de asociación.14 La legislación debe reconocer el derecho de recurrir a los tribunales de justicia contra una decisión administrativa que deniega la inscripción de una asociación, con suspensión de los efectos de la decisión administrativa hasta la decisión del foro judicial.15 iii) La jurisprudencia universal sobre el derecho a formar asociaciones La libertad de asociación protege el derecho a formar asociaciones y organizaciones sin fines de lucro, pero no el derecho a formar sociedades con fines de lucro, según se desprende de una decisión del Comité de Derechos Humanos. En el caso de M.G.B. y otro contra Trinidad y Tobago, las autoridades se negaron a registrar a una sociedad dedicada a la defensa de los derechos humanos y a la pres- 11 Ibíd., párr. 248. 12 Ibíd., párrs. 254-258. 13 Ibíd., párr. 259. 14 Ibíd., párrs. 260 y 266. 15 Ibíd., párrs. 264-265. 714 / Derecho internacional de los derechos humanos tación de asistencia jurídica, aduciendo que sus miembros no reunían los requisitos profesionales necesarios.16 El Comité, tras confirmar que la sociedad pretendía obrar con fines de lucro, concluyó que los presuntos hechos no constituían violación alguna del PIDCP. 17 En sus observaciones finales sobre los informes de algunos Estados Partes en el PIDCP, el Comité de Derechos Humanos ha manifestado preocupación por los requisitos establecidos por algunas legislaciones que obstaculizan la creación y el funcionamiento de organizaciones no gubernamentales. Por ejemplo, en el año 2001 el Comité comentó que “El requisito legal de registro, previo cumplimiento de ciertas condiciones, establecido por el artículo 26 de la Constitución (…) constituye en la práctica una restricción de las actividades de las organizaciones no gubernamentales”, y recomendó a las autoridades “adoptar las medidas necesarias para permitir a las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos funcionar de manera eficaz.”18 iv) La jurisprudencia interamericana sobre el derecho a formar asociaciones La jurisprudencia del sistema interamericano sobre el derecho a formar asociaciones es escueta. No obstante, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) declaró en un informe que la libertad de asociación “ha sido seriamente limitada por el artículo 236 bis del Código Penal (…) que exige autorización del gobierno para formar un grupo de más de 20 personas que pretenda reunirse 16 Comité de Derechos Humanos, caso M.G.B. y otro contra Trinidad y Tobago, párr. 2.1 (1989). 17 Ibíd., párrs. 4.2 y 6.2. 18 Comité de Derechos Humanos, Informe A/56/40 vol. I, párr. 22 (Uzbekistán). Véanse también A/52/40, párr. 357 (Líbano, sobre las asociaciones en general) y A/57/40, párrs. 13 y 16 (Moldova, sobre organizaciones religiosas y políticas, haciendo referencia a los artículos 18 y 25). Libertad de asociación y libertad sindical / 715 regularmente para fines religiosos, literarios, políticos o de otra índole.”19 En otro Informe la CIDH critica el no reconocimiento de la personalidad jurídica a una asociación.20 Ambos pronunciamientos sugieren una interpretación de este derecho similar a la consagrada por la doctrina de la OIT. Una decisión reciente de la CIDH expresa que al emplear fuerza excesiva para poner fin a la ocupación de una finca “las fuerzas policiales no actuaron con objetividad como agentes de seguridad pública (…) sino que actuaron de modo de alcanzar el objetivo de los propietarios de la finca de tomar represalias contra la expresión del movimiento de trabajadores rurales que surgió en la finca La Exacta, y suprimirla.”21 Por tanto, la actuación de las autoridades vulneró la libertad de asociación, además del derecho a la vida y a la integridad personal.22 v) El derecho a formar sindicatos El PIDCP, la Convención Americana y el Convenio 87 de la OIT excluyen del derecho a formar sindicatos a dos categorías de sujetos, a saber: los miembros de las fuerzas armadas y de la policía.23 La doctrina del Comité de Libertad Sindical interpreta esta exclusión en forma restrictiva, no la aplica por ejemplo a personal civil empleado 19 Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), Informe sobre la situación de los derechos humanos en Haití,1979, p. 60, párr. 4. 20 CIDH, Informe Anual 1979-1980, p. 109 (Paraguay). 21 CIDH, caso finca La Exacta (Guatemala), párr. 79 (2002). 22 Ibíd., párr. 80. 23 El artículo 8.2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) no los priva de la condición de sujetos de dicho derecho, pero dispone en forma algo ambigua que “El presente artículo no impedirá someter a restricciones legales el ejercicio de tales derechos por los miembros de las fuerzas armadas, de la policía o de la administración del Estado”. La extensión de esta norma a los funcionarios de la administración del Estado no tendrá consecuencias reales para los Estados miembros de la OIT o la Organización de Estados Americanos (OEA). 716 / Derecho internacional de los derechos humanos por las fuerzas armadas, como los empleados de fábricas de municiones o de bancos.24 La doctrina no admite la exclusión de otros sectores del goce de este derecho. El Comité de Derechos Humanos ha indicado que la denegación del derecho de sindicalización a los funcionarios públicos es violatoria del artículo 22 el PIDCP. 25 La doctrina de la OIT reconoce como sujetos del derecho a formar sindicatos a los funcionarios públicos, funcionarios de sectores críticos como puertos y hospitales, personas que laboran en el sector informal o que trabajan tiempo parcial o en forma temporal, así como a los empleados de zonas francas.26 La doctrina del Comité de Libertad Sindica también apunta que “los derechos sindicales, al igual que los demás derechos humanos fundamentales, deben respetarse cualquiera sea el nivel de desarrollo del país concernido.”27 11.5 El derecho a afiliarse i) La doctrina de la OIT La doctrina del Comité de Libertad Sindical sobre el derecho de las personas a afiliarse a sindicatos y organizaciones empresariales trata de la represión y de las represalias motivadas por la afiliación a una determinada asociación, generalmente un sindicato. En consecuencia, la mayor parte de las medidas consideradas como violatorias de la libertad de asociación también vulneran otros derechos fundamentales de la persona. El Comité de Libertad Sindical ha señalado que “Un movimiento sindical realmente independiente y libre sólo puede desarrollarse dentro del respeto de los derechos humanos 24 Comité de Libertad Sindical, La libertad sindical, párrs. 219 y 223-224. 25 Comité de Derechos Humanos, Informe A/52/40, párr. 357, Observaciones finales sobre el informe de Líbano. Véase también A/55/40, párrs. 151-152, Observaciones finales sobre el informe de Corea. 26 Comité de Libertad Sindical, párrs. 213, 218, 229, 235, 236, 240. 27 Ibíd., párr. 17. Libertad de asociación y libertad sindical / 717 fundamentales” y “dentro de un clima desprovisto de violencia, presiones, temores y amenazas de toda índole.”28 Con respecto a la privación de libertad, el Comité de Libertad Sindical ha señalado que “La detención de dirigentes sindicales y sindicalistas por actividades sindicales legítimas, aunque sólo sea por corto espacio de tiempo, constituye una violación de los principios de la libertad sindical.”29 Asimismo, “El arresto y la detención de sindicalistas sin que se les impute delito alguno, y sin orden judicial, constituyen una grave violación de los derechos sindicales.”30 La doctrina de este Comité también reconoce como elementos de la libertad sindical el derecho de la persona a ser informada de las razones de su detención, a ser presentada sin demora ante un juez competente y a no ser detenida por un tiempo excesivo sin condena.31 En lo que concierne a la justicia penal, el respeto de la presunción de inocencia, del derecho a un proceso regular, y de la prohibición de la aplicación retroactiva de la legislación están estrechamente vinculados a la libertad de asociación.32 La doctrina del Comité de Libertad Sindical relativa a las responsabilidades del Estado con respecto al derecho a la vida y la integridad personal es similar a la de los órganos universales e interamericanos de derechos humanos. Se reconoce que “Un clima de violencia que da lugar al asesinato o a la desaparición de dirigentes sindicales (…) constituye un grave obstáculo para el ejercicio de los derechos sindicales.”33 El Estado tiene responsabilidad por “Los hechos imputables a los particulares (…) a causa de la obligación de diligencia de los Estados para prevenir las violaciones de los derechos humanos.”34 Las obligaciones del Estado sobre la investigación y sanción de violaciones son descritas así: 28 Ibíd., párrs. 35-36 y 47. 29 Ibíd., párr. 670. 30 Ibíd., párr. 79. 31 Ibíd., párrs. 95, 97, 91 y 96, respectivamente. 32 Ibíd., párrs. 117, 106 y 108, respectivamente. 33 Ibíd., párr. 49. 34 Ibíd., párr. 50. 718 / Derecho internacional de los derechos humanos El asesinato, la desaparición o las lesiones graves de dirigentes sindicales y sindicalistas exigen la realización de investigaciones judiciales independientes, con el fin de esclarecer plenamente en el más breve plazo los hechos y las circunstancias en las que se produjeron, y así, dentro de los posible, determinar las responsabilidades, sancionar a los culpables y prevenir la repetición de los mismos.35 No determinar las responsabilidades ni sancionar a los responsables de tales hechos “da lugar a un clima de impunidad (…), agravando el clima de violencia y de inseguridad, lo cual es extremadamente perjudicial para el ejercicio de las actividades sindicales.”36 No cabe duda de que la doctrina del Comité de Libertad Sindical es válida no sólo para la libertad sindical sino para la libertad de asociación en general. ii) La jurisprudencia universal El derecho a afiliarse a una organización es abordado en forma indirecta en la decisión del Comité de Derechos Humanos sobre el caso Park. En este caso la víctima fue condenada por infracción a la ley de seguridad nacional, en razón de su previa afiliación a una organización estudiantil radicada en el exterior. La organización era legal en el país en donde estaba constituida y desarrollaba sus actividades, pero el Estado de nacionalidad de la víctima consideró que dentro de las finalidades de la organización estaban la de apoyar los objetivos de un país enemigo.37 La víctima fue condenada por violación de dos disposiciones de la ley de seguridad nacional, una que tipificaba la formación de una organización con objetivos antiestatales y la afiliación a tal organización, y otra que tipificaba como delito el 35 Ibíd., párr. 51. 36 Ibíd., párr. 54. 37 Comité de Derechos Humanos, caso Park c. República de Corea, párrs. 2.2 y 2.3. Libertad de asociación y libertad sindical / 719 apoyo a una organización antiestatal mediante el elogio, aliento o alineación con dicha organización, con uno de sus miembros o con una persona que actúa bajo su dirección.38 La decisión se limitó a considerar la compatibilidad de la legislación y de la condena con la libertad de pensamiento y expresión, porque el Estado había formulado una reserva relativa a la libertad de asociación.39 En su parte pertinente la decisión expresa: El Comité observa que el artículo 19 garantiza la libertad de opinión y de expresión y permite ciertas restricciones que deberán estar fijadas por la ley y ser necesarias para (…) la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas. El derecho a la libertad de expresión es de suma importancia en una sociedad democrática y toda restricción impuesta al ejercicio de este derecho deberá responder a una rigurosa justificación. Con todo y que el Estado Parte ha declarado que las restricciones eran necesarias para proteger la seguridad nacional, y que estaban fijadas por la ley con arreglo al artículo 7 de la Ley de seguridad nacional, el Comité todavía tiene el deber de determinar si las medidas tomadas contra el autor fueron necesarias para el propósito indicado (…).40 El Comité de Derechos Humanos consideró que la necesidad de las restricciones en el caso concreto –o sea, la necesidad de la condena del individuo en cuestión– no quedó demostrada porque el Estado se limitó a presentar información sobre la situación general en el país y no sobre el peligro concreto que el comportamiento de la víctima podría representar para la seguridad nacional.41 A pesar de que el Comité no pudo pronunciarse sobre la presunta violación del artículo 22, no cabe duda de que el análisis citado puede ser aplicado también a una condena por afiliación a la organización, sobre 38 Ibíd., párr. 2.1 y la nota correspondiente. 39 Ibíd., párr. 10.2. 40 Ibíd., párr. 10.3. 41 Ibíd. 720 / Derecho internacional de los derechos humanos todo porque la cláusula análoga del artículo que consagra la libertad de asociación recalca que toda restricción ha de ser “necesari[a] en una sociedad democrática…”. En sus observaciones finales sobre el informe del mismo Estado, el Comité consideró que la Ley de Seguridad Nacional era incompatible con el PIDCP. 42 iii) La doctrina y la jurisprudencia interamericanas La jurisprudencia interamericana sobre las injerencias en el derecho de la persona a afiliarse a una organización se refiere, esencialmente, a diversas formas de persecución motivadas por las afiliaciones de las víctimas. En el caso Comadres, la CIDH concluyó que “una práctica sistemática y reiterada de atentados contra la vida, la integridad física y la libertad” de los miembros de la organización no gubernamental compuesta de familiares de víctimas de la represión política conformó una violación de la libertad de asociación.43 En el caso Gómez López, concluyó que las amenazas contra un dirigente sindical que tenían como propósito alejarle de su actividad sindical, así como el posterior atentado contra su vida, vulneraron la libertad de asociación, además de su derecho a la vida e integridad física.44 En el caso Ortiz, la CIDH consideró que era “probable que los ataques contra la Hermana Ortiz hayan tenido como objetivo castigarla y truncar sus actividades como misionera y su labor con los grupos indígenas de Huehuetenango, así como su asociación con miembros de GAM”, una organización de familiares de víctimas de la represión.45 Por medio de esos atentados que obligaron a la víctima a huir del país, “se la ha privado del derecho a asociarse con 42 Comité de Derechos Humanos, Informe A/55/40, párr. 145. La observación no precisa cuáles disposiciones considera incompatibles con el PIDCP. 43 CIDH, caso Comadres c. El Salvador, párr. 25 (1996). 44 CIDH, caso Gómez López c. Guatemala, párrs. 94-95 (1996). 45 CIDH, caso Ortiz c. Guatemala, párr. 119. Libertad de asociación y libertad sindical / 721 los habitantes de Huehuetenango, la Iglesia de Guatemala y el GAM.”46 Esta conclusión implica que la libertad de asociación es más amplia que el derecho a afiliarse a una organización formalmente constituida. La jurisprudencia sobre el caso Ortiz es confirmada por la decisión de la CIDH en el caso Riebe Star, sobre tres religiosos expulsados de un país en forma sumaria, sin respetarse las garantías del caso. Habida cuenta de los “fuertes vínculos” de las víctimas con una serie de hogares infantiles, clínicas y cooperativas, la CIDH consideró que “la decisión de expulsarlos de manera arbitraria constituye igualmente una violación al derecho a asociarse con fines religiosos, ya que les impidió de manera definitiva reunirse con sus feligreses (…)”.47 11.6 La afiliación obligatoria i) La doctrina y la jurisprudencia interamericanas En el sistema interamericano sólo el Protocolo de San Salvador consagra expresamente el derecho a no ser obligado a afiliarse a organizaciones sindicales, profesionales o de otra índole. No obstante, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte Interamericana) parece indicar que este derecho está implícito en la libertad de asociación. En el caso Baena Ricardo, la Corte Interamericana comentó: “Por otra parte, esta libertad [de asociación] supone que cada persona pueda determinar sin coacción alguna si desea o no formar parte de la asociación”.48 Asimismo, recalcó lo siguiente: 46 Ibíd. 47 CIDH, caso Riebe Star y otros c. México, párr. 105 (1999). 48 Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte Interamericana), Baena Ricardo y otros (Fondo), párr. 156. Véase también el párr. 159. 722 / Derecho internacional de los derechos humanos La libertad de asociación, en materia laboral, en los términos del artículo 16 de la Convención Americana, comprende un derecho y una libertad, a saber: el derecho a formar asociaciones (…) y la libertad de toda persona de no ser compelida u obligada a asociarse. El Protocolo de San Salvador de 17 de noviembre de 1988, en su artículo 8.3, recoge la misma idea y precisa que, en materia sindical, “[n]adie podrá ser obligado a pertenecer a un sindicato”.49 En su Opinión Consultiva sobre la Colegiación Obligatoria de Periodistas, la Corte Interamericana parece reconocer que la afiliación obligatoria puede ser compatible con la libertad de asociación en el caso de ciertas profesiones. La decisión señala al respecto: La Corte observa que la organización de las profesiones en general, en colegios profesionales, no es per se contraria a la Convención sino que constituye un medio de regulación y de control de la fe pública y de la ética a través de la actuación de los colegas. Por ello, si se considera la noción de orden público en el sentido referido anteriormente, es decir, como las condiciones que aseguran el funcionamiento armónico y normal de las instituciones sobre la base de un sistema coherente de valores y principios, es posible concluir que la organización del ejercicio de las profesiones está implicada en ese orden.50 No obstante, en el caso concreto del periodismo, la Corte Interamericana rechaza la colegiación obligatoria en razón del estrecho vínculo entre el ejercicio de esta profesión y la libertad de expresión (véase el Capítulo 10). En 1988, citando la Opinión Consultiva OC-5/85, la CIDH hizo hincapié en la diferencia entre los colegios profesionales y otras aso- 49 Ibíd., párr. 159. La Corte hace esta observación a pesar de reconocer en el párr. 99 que el Protocolo de San Salvador no estaba vigente cuando los hechos se produjeron y no es aplicable al caso. 50 Corte Interamericana, Opinión Consultiva OC-5/85, La colegiación obligatoria de periodistas, párr. 68. Libertad de asociación y libertad sindical / 723 ciaciones. Con respecto a los colegios de abogados, en particular, señala lo siguiente: La Comisión entiende que la matriculación en el Colegio Público es una función pública y que, por razón de esta condición dicha función debe y tiene que ser de carácter obligatorio (…) Se trata, pues, de la actividad propia de un ente público con carácter, derechos y obligaciones de las personas jurídicas de derecho público que actúa en nombre y representación del Estado.51 La CIDH concluyó que la colegiación obligatoria de abogados es “compatible con las existencias del bien común en una sociedad democrática” y, por tanto, con el artículo 16 de la Convención.52 ii) La jurisprudencia del Comité de Derechos Humanos sobre la colegiación de abogados En 1990 se adoptaron los Principios Básicos sobre la Función de los Abogados, los cuales reconocen el derecho de éstos a constituir e incorporarse a asociaciones profesionales autónomas. Los Principios incluso establecen que las asociaciones de abogados “tienen que desempeñar la función esencial de velar por las normas y la ética profesionales, proteger a sus miembros contra persecuciones y restricciones o injerencias indebidas, facilitar servicios jurídicos a todos los que los necesitan, y cooperar con las instituciones gubernamentales y otras instituciones para impulsar las fines de la justicia y el interés público (considerando del Preámbulo).” No obstante, estos Principios no contienen referencia alguna a la colegiación obligatoria. 51 CIDH, caso Bomchil c. Argentina, párr. 8 (1988). 52 Ibíd., párrs. 13 y 18. 724 / Derecho internacional de los derechos humanos El Comité de Derechos Humanos ha aludido al tema de la colegiación obligatoria de profesionales sobre todo respecto a la abogacía. En un caso sin pronunciarse sobre la afiliación obligatoria como tal señaló que: “En principio, los Estados tienen la facultad de reglamentar o aprobar las actividades de los órganos profesionales”, y declaró que la obligación de pagar una cuota anual a un colegio de abogados como condición para gozar del derecho a ejercer la profesión no es violatoria de disposición alguna del PIDCP. 53 No obstante, advirtió que la reglamentación de las actividades de los colegios profesionales y la aplicación de sus reglamentos por los tribunales de justicia “pueden plantear cuestiones diversas, especialmente en relación con el artículo 14 del Pacto.”54 11.7 La autonomía de las asociaciones i) Consideraciones generales El párrafo primero del artículo tercero del Convenio 87 de la OIT establece que: “Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción”. El PIDCP consagra este derecho en términos más generales al establecer: “El derecho de los sindicatos a funcionar sin obstáculos y sin otras limitaciones que las que prescriba la ley y que sean necesarias en una sociedad democrática en interés de la seguridad nacional o del orden público, o para la protección de los derechos y libertades ajenos” (art. 8.1.c). Una característica del sistema interamericano es la forma como la libertad sindical quedó consagrada en los instrumentos básicos, en particular en la Carta de la OEA y en la Carta 53 Comité de Derechos Humanos, caso J.L. c. Australia, párr. 4.2 (1992). 54 Ibíd., párr. 4.3. Libertad de asociación y libertad sindical / 725 Americana. Estos instrumentos, a diferencia del PIDCP y de la Convención Americana, reconocen no sólo el derecho de los individuos a fundar y afiliarse a asociaciones, sino también el derecho de estas entidades a obrar con independencia. La Carta de la OEA consagra el derecho de las asociaciones de trabajadores al “reconocimiento de [su] personería jurídica (…) y [a] la protección de su libertad e independencia, todo de conformidad con la legislación respectiva” (art. 45 c). La Carta Americana contiene una serie de disposiciones pormenorizadas sobre la autonomía de asociaciones de esta índole, que reproducen en forma sintética muchos de los derechos plasmados en el Convenio 87, adoptado el mismo año. En particular, la Carta reconoce el derecho de los sindicatos –y asociaciones empresariales– a la personería jurídica, a no ser disueltos por vía administrativa y a formar federaciones y confederaciones, y garantiza la protección de los representantes sindicalistas contra represalias. A pesar del silencio de los grandes instrumentos de derechos humanos sobre esta dimensión colectiva de la libertad de asociación, cabe presumir que el derecho a asociarse lleva implícito el derecho a establecer y formar parte de organizaciones autónomas que operan, según el PIDCP “sin obstáculos y sin otras limitaciones que las que prescriba la ley y que sean necesarias en una sociedad democrá- tica”. De lo contrario, el contenido del derecho a asociarse sería muy limitado. La Corte Interamericana ha suscrito esta interpretación en su sentencia en el caso Baena Ricardo en la cual, al aplicar el artículo 16 de la Convención Americana, señala que “La libertad de asociación, en materia sindical, consiste básicamente en la facultad de constituir organizaciones sindicales y poner en marcha su estructura interna, actividades y programa de acción, sin intervención de las autoridades públicas que limiten o entorpezcan el ejercicio del respectivo derecho.”55 Cabe recordar, también, que la mayor parte de 55 CIDH, caso Baena Ricardo c. Panamá, párr. 156. La CIDH llegó a la misma conclusión en aplicación del artículo XXII la Declaración Americana. Informe sobre la situación de los derechos humanos en Haití, publicado en 1979, p. 60, párr. 5. 726 / Derecho internacional de los derechos humanos los instrumentos que consagran este derecho colectivo reconocen como sujetos del mismo tanto a los sindicatos como a las asociaciones patronales, organizaciones con características muy distintas. Lo anterior sugiere que este derecho tiene relevancia y validez para asociaciones de toda índole siempre que sus fines sean lícitos. ii) La doctrina de la OIT La doctrina del Comité de Libertad Sindical sobre la autonomía de las asociaciones comprende dos corrientes, una que se refiere a medidas que afectan a la asociación como tal, y otra que trata del impacto de medidas que afectan a la asociación en forma indirecta, mediante su repercusión en los dirigentes. Naturalmente, toda medida represiva dirigida contra los miembros de una asociación afecta a la asociación misma. La doctrina sobre medidas dirigidas contra los individuos en función de su afiliación a una asociación se describe en la sección 11.5. Resulta evidente que el asesinato, la desaparición y detención arbitraria de dirigentes de asociaciones constituye, además de graves violaciones de sus derechos como individuos, serios atentados contra la autonomía de las organizaciones respectivas. Otros tipos de restricciones de los derechos humanos también tienen especial relevancia cuando las víctimas son cuadros de una organización. Por ejemplo, la doctrina considera que el exilio forzado de dirigentes sindicales “debilita las organizaciones sindicales, al privarlos de sus dirigentes.”56 Esta conclusión es válida también para la excarcelación de dirigentes detenidos a condición de que abandonen el país.57 Las restricciones a la libertad de circulación dentro del territorio nacional de los cuadros de una asociación también vulneran la libertad de asociación, en particular cuando restringen el acceso a las zonas en las cuales la organización tiene presencia.58 56 Comité de Libertad Sindical, La libertad sindical, párrs. 122, 125. 57 Ibíd., párr. 126. 58 Ibíd., párr. 128. Libertad de asociación y libertad sindical / 727 En cuanto a la asociación como tal, la doctrina del Comité de Libertad Sindical dispone que, de considerarse indispensable la adopción de disposiciones legislativas relativas a los estatutos y el funcionamiento interno de las asociaciones, “éstas deberían limitarse a establecer un marco general, dejando a las organizaciones la mayor autonomía posible para regir su funcionamiento y administración.”59 El derecho de los miembros “a elegir libremente a sus dirigentes constituye una condición indispensable” de la libertad de asociación.60 Las leyes que imponen condiciones para el acceso a puestos de responsabilidad en un sindicato, que no corresponden a los requerimientos necesarios para el ejercicio de las funciones en cuestión, como por ejemplo la opinión política o los antecedentes penales, son incompatibles con la libertad de asociación.61 La expresión de opiniones por las autoridades públicas sobre los candidatos a funciones dentro de las asociaciones representa una injerencia en la libertad de asociación.62 La doctrina del Comité de Libertad Sindical también reconoce la inviolabilidad de los bienes y locales de las asociaciones.63 El ingreso de las autoridades a los locales de una asociación sin el permiso de las personas autorizadas o sin mandato judicial “constituye una gravísima violación de la libertad sindical.”64 Los registros o allanamientos requieren un “mandato de la autoridad judicial ordinaria” basado en “razones fundadas para suponer que se encuentran en esos locales las pruebas” de un delito.65 El control de la legalidad de las actividades de una organización debe efectuarse a posteriori por la justicia, con el debido respeto de los principios de legalidad, debido proceso y prontitud.66 59 Ibíd., párr. 331. Véase también párr. 333. 60 Ibíd., párr. 353. 61 Ibíd., párrs. 377, 383. 62 Ibíd., párr. 397. 63 Ibíd., párrs.175 y 178. 64 Ibíd., párr. 177. Véase también el párr. 176. 65 Ibíd., párr. 180. 66 Ibíd., párrs. 268 y 199. 728 / Derecho internacional de los derechos humanos El derecho de los sindicatos a “organizar (…) sus actividades” incluye el derecho de diseminar sus puntos de vista ante la opinión pública, celebrar reuniones y convocar manifestaciones públicas. El Comité de Libertad Sindical considera como un elemento esencial de la libertad sindical el derecho de las asociaciones, sus dirigentes y representantes a expresar opiniones –incluso críticas a la política económica y social del gobierno– sin censura por medio de la prensa.67 En cuanto a la libertad de reunión, el Comité ha señalado lo siguiente: El derecho de las organizaciones profesionales a celebrar reuniones en sus locales para examinar cuestiones profesionales, sin autorización previa y sin injerencia de las autoridades constituye un elemento fundamental de la libertad de asociación y las autoridades deben abstenerse a toda intervención que pueda limitar a este derecho u obstaculizar su ejercicio legal, salvo que tal ejercicio altere el orden público o ponga en peligro grave e inminente el mantenimiento del mismo.68 Asimismo, “el derecho a celebrar reuniones y manifestaciones pú- blicas (…) es un derecho sindical importante” que no debe ser negado arbitrariamente.”69 La exigencia de autorización previa para celebrar reuniones y manifestaciones públicas no es violatoria de la libertad sindical y las organizaciones deben “observar los límites razonables que pudieran fijar las autoridades para evitar desórdenes en la vía pública.”70 Las autoridades no deben recurrir a la fuerza pública para controlar una manifestación, a menos que dicha medida sea necesaria para superar una amenaza real al orden público, y nadie debe ser detenido “por el simple hecho de haber organizado o participado en una manifestación.”71 67 Ibíd., párrs. 153-156. 68 Ibíd., párr. 130. 69 Ibíd., párr. 133. 70 Ibíd., párrs. 138 y 141. 71 Ibíd., párrs. 137, 146 y 147. Libertad de asociación y libertad sindical / 729 iii) La jurisprudencia universal El Comité de Derechos Humanos no ha desarrollado una jurisprudencia sobre este aspecto de la libertad de asociación, pero una Observación sobre el informe de un Estado Parte en el PIDCP parece indicar que el Comité considera, al igual que el Comité de Libertad Sindical, que la represión contra dirigentes de organizaciones es violatoria de la libertad de asociación. Dicha Observación también hace alusión al derecho de la organización a funcionar libremente, al señalar lo siguiente: “El Comité está preocupado ante la detención de destacados dirigentes de las organizaciones de derechos humanos, lo cual entraña violación del artículo 9 y 22 del Pacto e interfiere con el libre ejercicio de la importante función que desempeñan dichas organizaciones en la protección de los derechos humanos”.72 iv) La jurisprudencia interamericana La doctrina y jurisprudencia interamericanas, a pesar de no ser extensas, abordan ambos aspectos de la problemática, tales como las medidas que afectan a las asociaciones en forma directa y las que las afectan en forma indirecta. En su sentencia en el caso Baena Ricardo, la Corte Interamericana concluyó que el despido de 270 empleados de diversas empresas estatales había vulnerado la libertad de asociación, así como los principios de legalidad y de irretroactividad, además de los derechos al debido proceso y a la protección judicial.73 Los hechos se produjeron en los meses siguientes a la invasión de Panamá por las Fuerzas Armadas de Estados Unidos, y a la instalación de un gobierno civil. 72 Comité de Derechos Humanos, Informe A/51/40, párr. 289 (Nigeria), 1996. 73 Corte Interamericana, caso Baena Ricardo y otros (Fondo), puntos resolutivos 1, 2 y 4 (2001). 730 / Derecho internacional de los derechos humanos El rechazo que hizo el nuevo gobierno de un pliego de reivindicaciones presentado por el movimiento sindical produjo una manifestación de protesta de miles de trabajadores que se llevó a cabo en forma pacífica.74 Pero el mismo día un oficial de las Fuerzas Armadas escapó de prisión y encabezó un movimiento armado que tomó un cuartel de la policía.75 Al día siguiente, el 5 de diciembre, se inicia un paro nacional programado por la coordinación sindical que luego se suspende para evitar vincularse con el movimiento militar que realiza una marcha en la capital.76 Al día siguiente el gobierno envió a la Asamblea Legislativa un proyecto de ley proponiendo la destitución de todos los servidores públicos que habían participado en la organización o ejecución del paro del 5 de diciembre de 1990, por considerar que dicho movimiento buscaba subvertir el orden constitucional democrático y suplantarlo por un régimen militar.77 El despido de la mayor parte de las víctimas es resultado de la aprobación de dicha ley.78 (…) La libertad de asociación, en materia sindical, consiste básicamente en la facultad de constituir organizaciones sindicales y poner en marcha su estructura interna, actividades y programa de acción, sin intervención de las autoridades públicas que limite o entorpezca el ejercicio del respectivo derecho. Por otra parte, esta libertad supone que cada persona pueda determinar sin coacción alguna si desea o no formar parte de la asociación. Se trata, pues, del derecho fundamental de agruparse para la realización común de un fin lícito sin presiones o intromisiones que puedan alterar o desnaturalizar su finalidad.79 74 Ibíd., párr. 88 a, b, c 75 Ibíd., párr. 88 d. 76 Ibíd., párr. 88 e. 77 Ibíd., párr. 88 i. 78 Ibíd., párr. 88 j. 79 Ibíd., párr. 156. Libertad de asociación y libertad sindical / 731 La Corte Interamericana consideró que las medidas tomadas contra los participantes en la huelga no “fueron necesarias para salvaguardar el orden público en el contexto de los acontecimientos, ni que guardaron relación con el principio de proporcionalidad; en suma (…) no cumplieron con el requisito de “necesidad en una sociedad democrática”.80 Asimismo, concluyó que “el despido de un amplio número de dirigentes sindicales (…) afectó gravemente la organización y la actividad de los sindicatos que agrupaban a los trabajadores, y se vulneró la libertad de asociación sindical.”81 Por tanto, habían sido violatorias del artículo 16.2 de la Convención.82 La jurisprudencia sobre las injerencias directas en las asociaciones no es extensa. En un análisis sobre la compatibilidad de la legislación de un Estado con la autonomía de los sindicatos, la CIDH remitió a los artículos 45 de la Carta de la OEA y 26 de la Carta Americana y concluyó que ciertos artículos de dicha legislación eran “excesivamente rigurosos en cuanto a los requisitos exigidos para la formación de sindicatos, la administración de los mismos, la admisión y exclusión de los asociados, la remoción de los miembros directivos y hasta el procedimiento para reformar los estatutos, todo lo cual parece una injerencia en la propia libertad de los sindicatos.”83 Tratándose de organizaciones de derechos humanos, la CIDH ha criticado los allanamientos de los locales, la incautación de sus archivos, 80 Ibíd., párr. 172. 81 Ibíd., párr. 166. 82 Ibíd. En una decisión adoptada poco antes de esta sentencia, la CIDH concluyó que el despido de 142 empleados públicos, muchos de ellos sindicalistas, por participación en una huelga declarada ilegal no vulneró la libertad de asociación, porque no se comprobó que la medida constituyera “persecución por su afiliación a un sindicato”. García Farjado y otros c. Nicaragua, párr. 108. La sentencia de la Corte Interamericana parece indicar que, aún cuando quepan dudas en cuanto al motivo de una medida, su impacto para el sindicato basta para concluir que vulnera la libertad de asociación. 83 CIDH, Informe sobre la situación de los derechos humanos en Paraguay (1987), p. 86, párr. c). Véase también el Informe sobre la situación de los derechos humanos en Cuba (1983), p. 159, párrs. 52-53. 732 / Derecho internacional de los derechos humanos la destrucción de sus instalaciones y, en un caso, la suspensión de actividades por orden de la policía, mientras se verificaba la legalidad de sus actividades.84 Frente a acusaciones de un Estado en el sentido de que una determinada organización no gubernamental “carece de toda representatividad y se halla constituida exclusivamente por un grupo radicalizado de opositores cuyo objetivo patente es crear problemas al Gobierno,” la CIDH recordó que “la propia naturaleza” de las organizaciones de defensa de los derechos humanos “lleva con frecuencia a confrontaciones con los gobiernos. Sin embargo, esto en sí no justifica los ataques gubernamentales, de hecho o de palabra, a tales grupos.”85 Los criterios citados parecen indicar, una vez más, que la CIDH reconoce y aplica los mismos principios que subyacen en la doctrina del Comité de Libertad Sindical. 11.8 El derecho a la huelga i) Consideraciones generales Los Convenios Internacionales de Trabajo no consagran el derecho a la huelga en forma expresa. En el derecho internacional del trabajo éste se considera parte integral del derecho de los sindicatos a defender los intereses de sus miembros, a formular su programa de acción y a organizar sus actividades. Este derecho tampoco está reconocido, al menos expresamente, por los cuatro instrumentos que forman el principal marco de referencia de este libro: las grandes Declaraciones de 1948, el PIDCP y la Convención Americana. El derecho a la huelga sí está consagrado expresamente por la Carta de la OEA y la Carta Americana, por el Protocolo de San Salvador y, en el ámbito universal, por el PIDESC. La Carta de la OEA (art. 45 c) y la Carta de Garantías Sociales (art. 26) lo reconoce en cuanto derecho 84 Ibíd. 85 CIDH, Informe Anual 1978, p. 162 (Paraguay). Libertad de asociación y libertad sindical / 733 de los trabajadores. El PIDESC (art. 8.1 d) y el Protocolo de San Salvador (art. 8.1 b) lo consagran en el contexto de disposiciones sobre la libertad sindical pero en términos generales, sin indicar que es privativo de los trabajadores y de los sindicatos. La cuestión de saber si el derecho a la huelga tiene vigencia fuera del ámbito sindical es importante, porque la doctrina de la OIT condiciona la licitud de la huelga a motivos de orden económico y social, y considera ilícitas las huelgas que obedecen a motivos políticos. No obstante, hasta la fecha ni los órganos universales ni los interamericanos han desarrollado una doctrina, ni han sentado jurisprudencia sobre el alcance del derecho a la huelga en los respectivos sistemas de derechos humanos. ii) La doctrina de la OIT El Comité de Libertad Sindical “ha reconocido siempre el derecho a la huelga como un derecho legítimo al que pueden recurrir los trabajadores y sus organizaciones en defensa de sus intereses económicos y sociales.”86 La doctrina establece una interpretación amplia del concepto de los intereses económicos y sociales de los trabajadores, que comprende “la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las grandes cuestiones de política económica y social que tienen consecuencias inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente en materia de empleo, de protección social y de nivel de vida.”87 La libertad sindical no comprende el derecho a realizar “huelgas de carácter puramente político”, pero sí “huelgas de protesta, en particular contra la política social y económica del gobierno.”88 Las huelgas no tienen que estar necesariamente vinculadas a un conflicto laboral determinado, pues 86 Comité de Libertad Sindical, La libertad sindical, párr. 473. Véanse también los párrs. 473 y 475. 87 Ibíd., párr. 480. 88 Ibíd., párr. 482. 734 / Derecho internacional de los derechos humanos el derecho a la huelga incluye el derecho de “los trabajadores y sus organizaciones” a manifestar su “descontento sobre cuestiones económicas y sociales que guarden relación con los intereses de sus miembros.”89 La libertad sindical comprende, incluso, el derecho a realizar huelgas generales a nivel nacional, siempre que obedezcan a los motivos antes descritos y no a motivos “puramente políticos.”90 Las restricciones a las diferentes modalidades de huelga son permitidas únicamente en la medida en que la huelga “dejase de ser pací- fica.”91 No obstante, las autoridades pueden vedar la participación en huelgas generales a los funcionarios públicos “que ejercen funciones de autoridad”, así como a los trabajadores de servicios esenciales, es decir, servicios cuya interrupción es susceptible de poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la población.92 La doctrina permite asimismo el establecimiento de ciertas condiciones previas a la realización de la huelga, como el preaviso al empleador.93 Nadie puede ser objeto de sanción alguna, sea por parte de las autoridades, o por parte del empleador, por la participación en una huelga legítima.94 Si bien los trabajadores y sindicatos tienen la obligación de respetar la ley, las fuerzas del orden no deben intervenir en situaciones de huelga a menos que el orden público esté realmente amenazado y, en caso de intervenir, deben limitarse estrictamente al mantenimiento del orden público.95 iii) La jurisprudencia universal En una decisión adoptada en 1986, el Comité de Derechos Humanos declaró inadmisible una denuncia basada en la interpreta- 89 Ibíd., párr. 484. 90 Ibíd., párrs. 492-495. 91 Ibíd., párr. 496. 92 Ibíd., párr. 492. 93 Ibíd., párr. 502. 94 Ibíd., párrs. 590-591. 95 Ibíd., párrs. 579-582. Libertad de asociación y libertad sindical / 735 ción de que el artículo 22 del PIDCP garantizaba implícitamente el derecho a la huelga. La decisión descansa en gran parte en un análisis de los trabajos preparatorios que demuestran que la intención de los órganos que elaboraron el PIDCP fue consagrar el derecho a la huelga en el PIDESC y no en el PIDCP. 96 Esta jurisprudencia no ha sido reexaminada desde entonces, a pesar de haber provocado una opinión discrepante de cinco miembros del Comité. No obstante, en sus observaciones finales sobre el informe de un Estado Parte, el Comité comentó que “el derecho de los funcionarios públicos a (…) declararse en huelga se halla excesivamente restringido.”97 Esta Observación no hace referencia a ningún artículo del PIDCP en particular, pero el contexto sugiere que se basa en la prohibición de discriminación.98 iv) La jurisprudencia interamericana En el sistema interamericano el derecho a la huelga está consagrado en la Carta de la OEA (art. 45 c), en la Carta Americana de Garantías Sociales (art. 27), y en el Protocolo de San Salvador (art. 8 b), pero no en la Convención Americana. En su sentencia en el caso Baena Ricardo, la Corte Interamericana se abstuvo de pronunciarse sobre la presunta violación del derecho a la huelga porque el Protocolo de San Salvador no había entrado en vigor para el país en cuestión.99 La sentencia no analiza la relevancia de las disposiciones de la 96 Comité de Derechos Humanos, caso J.B. y otros c. Canadá, párrs. 6.3 y 6.4 (1986). 97 Comité de Derechos Humanos, Informe A/48/40, párr. 609 (Irlanda). 98 Cabe recordar la jurisprudencia bien sentada del Comité en el sentido de que cuando un Estado consagra en su legislación interna un derecho que no figura en el PIDCP, el Comité tiene competencia para revisar la compatibilidad de esa legislación con el principio de no discriminación en virtud del artículo 26 del PIDCP que consagra el principio de igual protección de la ley. 99 Corte Interamericana, caso Baena Ricardo (Fondo), párrs. 95-99. 736 / Derecho internacional de los derechos humanos Carta de la OEA y de la Carta Americana. La CIDH, en una decisión adoptada en el 2001, determinó que a pesar del vínculo que existe entre el derecho a la huelga y la libertad de asociación, “la negación de la posibilidad de ir a la huelga no restringió a los trabajadores para ejercer su derecho de asociación” para efectos del artículo 16 de la Convención Americana.100 Cabe presumir que la Corte Interamericana y la CIDH se abstuvieron de examinar las presuntas violaciones de este derecho por razones de índole procesal, es decir, por carecer de competencia para examinar alegatos de violaciones de dichos instrumentos. En todo caso, no puede haber duda alguna sobre el carácter vinculante del artículo 45 de la Carta. El artículo 45 de la Carta de la OEA y los artículos 26 y 27 de la Carta Americana han sido aplicados por la CIDH en el cumplimiento de otras de sus funciones, en particular en el análisis de la situación de los derechos humanos en Estados miembros de la OEA. Por ejemplo, en un examen sobre la compatibilidad de la legislación de un Estado, la CIDH concluyó que el uso de conceptos ambiguos o excesivamente restrictivos en el artículo constitucional que consagra el derecho a la huelga entrañaba el riesgo de una “severa limitación de este derecho laboral básico.”101 Esta conclusión pone de manifiesto las convergencias entre la normativa de la OIT y la normativa interamericana en la materia, en particular la contenida en las dos Cartas mencionadas. 100 CIDH, caso García Farjado y otros c.
LIBERTAD SINDICAL UN DERECHO FUNDAMENTAL
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